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但是,一些非金融企业通过金字塔结构、交叉持股和一致行动人协议等方式

简介: 但是,一些非金融企业通过金字塔结构、交叉持股和一致行动人协议等方式控制多家金融机构,复杂的股权和控制结构不仅会弱化金融机构的公司治理,加剧利益,还会导致监管套利,集团内部的关联关系及“国家金融安全网”的庇护更是会引发严

来源:中国金融杂志原标题:《中国金融》|集团内金融机构公司治理问题与对策作者:王娴 闫琰‘清华大学,王娴系清华大学国家金融研究院副院长’7月3日,《经济日报》刊发了人民银行党委书记、银保监会郭树清的文章《完善公司治理是金融企业改革的重中之重》,完善公司治理是金融企业深化改革、实现高质量发展的首要任务。

为了深化对金融企业公司治理的理解和认识,本刊编辑部策划“持续完善金融企业公司治理”专题,约请人民银行和监管机构领导以及专家学者多角度、全方位对如何完善金融企业公司治理进行深入分析。

随着我国金融市场的不断开放和“产融结合”模式的发展,一些非金融企业投资控股两种或两种以上类型金融机构,形成国有或民营产融集团。

但是,一些非金融企业通过金字塔结构、交叉持股和一致行动人协议等方式控制多家金融机构,复杂的股权和控制结构不仅会弱化金融机构的公司治理,加剧利益,还会导致监管套利,集团内部的关联关系及“国家金融安全网”的庇护更是会引发严重的道德风险。

2018年5月,人民银行联合国家发展改革委、财政部、银保监会、证监会、商务部等九部委发布《“十三五”现代金融规划》,指出要“严格限制和规范产融结合”以及“健全金融机构公司治理”。

集团内金融机构公司治理面临的主要问题第一,股权结构复杂,第二类代理人问题严重。

在所有权与控制权分离的情况下,股东难以对掌握实际控制权的金融机构管理层(即内部人)进行有效监督,容易产生管理层为追求自身利益而损害股东利益的现象,从而导致剩余控制权与剩余收入索取权不相匹配。

与此不同,我国的集团内金融机构普遍股权相对集中,控股股东与非控股股东之间的利益,即第二类代理人问题是其面临的主要问题,而复杂的股权结构更是加剧了第二类代理人问题。

一方面,金字塔控制结构和交叉持股使得实际控制人仅仅通过小部分的股权投资就能获取对集团内金融机构较大的控制权,导致终极控制权和现金流权的偏离,从而使实际控制人具有以其他股东为代价来寻求私人利益的机会主义动机和能力。

另一方面,多层级、多链条的金字塔控股结构以及复杂的交叉持股降低了集团的透明度,不仅加剧了信息不对称问题,还削弱了对实际控制人或集团母公司为牟取私利而侵害中小股东利益行为的制约。

一般来说,非金融企业出资投资金融机构,有助于增强金融机构的资本实力和维护金融机构的稳健性,而金融机构的稳健性也是保证其股东能够享有剩余资产分配权的重要前提。

但是,在控制权和现金流权偏离的情况下,实际控制人可能为追求自身利益而置金融机构的稳健性于不顾。

实际控制人不仅可能将资源从其现金流权较少的金融机构转移到其现金流权更多的实体企业,产生“隧道效应”,而且可能操纵所控制的金融机构,将其变为集团内公司或其他关联公司的融资平台,还可能通过多重加杠杆、虚假注资、循环注资等方式实现其“帝国建造”的目的,从而严重损害金融机构、其他股东以及利益相关者的权益。

我国集团内金融机构普遍建立了以股东大会、董事会、监事会和高级管理层为主体的公司治理组织架构,并在董事会引入了独立董事。

但是,董事会履职有效性不足是我国金融机构公司治理普遍存在的问题。

对于股权相对集中的集团内金融机构来说,其独立董事受实际控制人和控股股东的制约较大,很难为维护中小股东的利益而真正履行对实际控制人和控股股东以及由实际控制人和控股股东主导的董事会的监督制衡。

这些债权人通常会作为重要的利益相关者加入对金融机构的监督中,在公司治理中发挥积极作用。

当公司不能偿付到期债务时,债权人可以提出破产清算、转移抵押品的所有权,并参与对公司重组、更换管理人等重大决策,可以在一定程度上缓解代理人问题。

但是,集团内复杂的股权和控制结构导致严重的信息不对称,会削弱集团内金融机构债权人参与公司治理、监督金融机构及其股东行为的激励和能力。

这种由于集团内复杂的股权和控制结构而导致的信息不对称也使得市场无法充分、及时地掌握集团内复杂的信用关系以及金融机构的运行和资产质量、资本充足率等信息,从而削弱来自市场的约束。

同时,当集团内金融机构被当做内部融资平台时,集团及其内部成员企业可以更便利地获取低成本的资本要素,从而提高其在市场竞争中的地位。

这打破了竞争中性原则和公平竞争的市场环境,进一步削弱了市场对集团、集团内金融机构及集团内其他成员企业的约束。

与实体企业不同,金融监管机构对金融机构的资本充足率和行为的专业性监管,以及金融监管机构获取信息的及时性、准确性和权威性,使得集团内金融机构的股东及利益相关者普遍对金融监管机构的监管有较强的依赖性,而疏于自身利益的保护。

但是,由于集团内复杂的股权和控制结构,金融监管机构难以对产融集团进行穿透式监管,难以有效识别、计量和监测集团内金融机构的业务和风险,导致严重的监管套利。

在此背景下,实际控制人为追求自身利益而侵害集团内金融机构、其他股东以及利益相关者权益的问题更加严重。

不仅如此,集团内复杂的投资和信用关系,使得对金融机构的救助“惠及”集团内其关联公司乃至整个集团,这不仅会增加救助难度和成本,还会加剧集团内非金融企业的道德风险和产融集团“大而不能倒”问题,甚至产生“大而不能倒”的系统重要性集团。

完善产融集团及集团内金融机构的公司治理纵观公司治理的国际经验,主要国家和地区对上市公司和金融机构均有明确的公司治理要求。

但是,与一般企业和金融机构相比,产融集团及其控制的金融机构的公司治理具有一定的特殊性,需要平衡实际控制人、中小股东、其他利益相关者、集团内金融机构以及其他关联公司的关系。

其公司治理的目标,一方面,是通过建立完善的监督与适当的激励机制,促使董事会和管理层谋求符合公司全体股东以及利益相关者利益;另一方面,要防止实际控制人和集团公司对金融机构的干预和操纵,保证金融机构的独立经营和稳健经营。

为此,需要从集团公司和集团内金融机构两个层面入手进行公司治理的改革。

《征求意见稿》提出,“非金融企业、自然人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构”,当金融机构资产规模达到规定的标准时,或者金融机构资产规模虽未达到规定的标准,但“中国人民银行按照宏观审慎监管要求,认为需要设立金融控股公司的”,“应当设立金融控股公司”,并由人民银行对金融控股公司进行监管。

另外,2018年以来,监管机构为加强对金融机构股权的管理,陆续发布了《商业银行股权管理暂行办法》《保险公司股权管理办法》《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》《上市公司国有股权监督管理办法》《证券公司股权管理规定》《商业银行股权托管办法》等文件。

同时,董事会需要及时、准确、全面地掌握集团内的控制结构、集团内企业及其关联方的信息,以有效管理关联交易,控制风险集中度等。

由于产融集团的财务稳健性可能对其所控制的金融机构产生直接和间接的影响,这类集团应更加注重集团公司及其内部其他重要机构的财务稳健性。

针对控制着系统重要性机构金融机构的产融集团,还可以考虑对其提出资本充足率的最低要求。

第三,完善集团公司的公司治理,集团公司及集团内企业不得干预其所控制的金融机构的日常经营。

《关于完善国有金融资本管理的指导意见》也明确指出,“严格规范金融综合经营和产融结合,国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离,建立风险防火墙,避免风险相互传递”。

因此,集团公司及集团内企业应当按照《公司法》、公司章程及其相关条例行使权利,不得干预管理层的经营以及金融机构的日常经营,更不得把金融机构变成集团公司及内部其他企业的“提款机”或者“融资平台”,操纵金融机构为其“优于市场条件”的贷款和投资。

在此原则下,可以适当提高对独立董事比例及专业性的要求,规范独立董事的职业操守,并正确引导和进一步规范独立董事对全体股东的忠诚义务和受信义务,促进独立董事为监督和制约对集团内金融机构的干预行为发挥积极作用。

金融机构层面对于被产融集团控制的金融机构,人民银行和相关监管部门可以对其公司治理提出进一步的要求,主要包括以下内容。

第二,对集团内金融机构的董事会组成和议事规则作出严格要求,包括提高独立董事的比例;独立董事由监管部门而不是由股东提名;建立由独立董事担任的关联交易管理会,所有的关联交易都需要经过该会的同意,有关联关系的董事在会表决时需要回避。

第三,要求董事会督促和监督金融机构建立健全关联交易管理和风险集中度的管理制度。

董事会要督促金融机构建立完善的关联交易管理和监督制度,根据集团公司的关联机构和人士的信息,执行严格的关联交易审核程序;董事会要督促管理层及时评估和完善关联交易管理制度;对于资本充足率监测,要注意防范集团内的相互投资、借贷等引发的双重加杠杆和多重加杠杆问题;在评估资本充足状况时,要从资本中扣减关联方交易的风险暴露或者要求对这类风险暴露质押品。

另外,还要将集团内金融机构对其集团公司和关联公司的交易纳入单一交易对手或一组关联交易对手。


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